Análise Política & Institucional

A corporação que fiscaliza a corporação:

O presidente Lula reabre, vinte e dois anos depois da Emenda 45, a pergunta que os constituintes de 2004 preferiram não responder por inteiro: quem fiscaliza, afinal, quem fiscaliza os fiscais da Justiça brasileira?

Há frases que valem menos pelo que anunciam do que pelo que confessam. Quando o presidente Luiz Inácio Lula da Silva declarou, nesta última quarta-feira, que imaginara uma verdadeira revolução ao criar o Conselho Nacional de Justiça em 2004 e que, passadas mais de duas décadas, restou apenas “uma corporação tomando conta de uma corporação”, ele não fez tanto um diagnóstico quanto uma autocrítica adiada. É o próprio autor da reforma de 2004 quem hoje admite, publicamente, que o remédio institucional prescrito para conter os excessos corporativos do Judiciário e do Ministério Público acabou absorvido pela lógica que deveria corrigir. Não é pouca coisa. E, como toda confissão tardia, ela obriga a reconstituir o percurso antes de julgar o destino.

O Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Nacional do Ministério Público nasceram da Emenda Constitucional nº 45, promulgada em dezembro de 2004, no bojo daquilo que ficou conhecido como a Reforma do Judiciário. A ideia, gestada ao longo de mais de uma década de debates no Congresso, respondia a um diagnóstico relativamente consensual: um Poder Judiciário sem qualquer instância de controle administrativo e disciplinar externo à própria magistratura tendia, por definição, à opacidade. Os dois órgãos foram desenhados como soluções mistas — compostos por magistrados, membros do Ministério Público, advogados e cidadãos indicados pelo Congresso —, numa tentativa de introduzir um olhar que não fosse inteiramente endógeno sobre a gestão da Justiça e do Ministério Público brasileiros. O objetivo constitucional era claro: fiscalizar o cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados e membros do MP, zelar pela eficiência administrativa e pela moralidade pública, sem jamais interferir no mérito das decisões jurisdicionais ou dos atos finalísticos do parquet. A separação entre controle administrativo e independência de julgamento era, e continua sendo, a fronteira que legitima a própria existência dos dois conselhos.

Não seria honesto negar os avanços. O CNJ profissionalizou a gestão de dados do Judiciário através do sistema Justiça em Números, uniformizou metas nacionais de produtividade, promoveu correições e inspeções em milhares de unidades judiciárias, e abriu processos disciplinares que, décadas atrás, jamais teriam saído das gavetas das corregedorias locais. O CNMP, por sua vez, cumpriu papel semelhante junto ao Ministério Público, ampliando a transparência de promoções e a fiscalização de procedimentos administrativos. Ambos os conselhos, além disso, carregam um valor simbólico que ultrapassa sua função técnica: representam o reconhecimento constitucional de que nenhum poder da República, por mais nobre que seja sua missão, deveria permanecer infenso a qualquer supervisão externa à sua própria corporação.

“A verdade é que fizemos muito pouco, porque ficou uma corporação tomando conta de uma corporação” — disse o presidente Lula, ao comentar o funcionamento do CNJ e do CNMP desde 2004.

É exatamente sobre essa fronteira simbólica que recai a crítica presidencial. Para Lula, o defeito de origem dos dois conselhos não estaria na letra da Constituição, mas na composição prática de seus quadros: magistrados fiscalizando magistrados, membros do Ministério Público fiscalizando membros do Ministério Público, num arranjo em que a maioria interna tenderia, na prática cotidiana, a proteger antes que expor. O argumento não é original — ecoa queixas antigas de setores da sociedade civil e da própria classe política sobre a lentidão dos processos disciplinares, a raridade das punições mais severas e a resistência corporativa a qualquer ampliação do escrutínio externo. Mas ele ganha peso renovado num momento particular: as investigações em curso sobre eventuais vínculos entre ministros de tribunais superiores e instituições financeiras sob suspeita, os questionamentos públicos sobre conflitos de interesse na cúpula do Judiciário e o próprio debate, hoje disseminado entre pré-candidatos de campos opostos, sobre a instituição de mandatos para ministros de tribunais superiores. Quando o chefe do Executivo, o mesmo que indicou boa parte dos atuais conselheiros do CNJ e do CNMP, declara publicamente que é preciso reformar todas as instituições do país, ele não está apenas fazendo oposição a um poder alheio — está reconhecendo os limites de uma arquitetura que sua própria gestão ajudou a operar.

A verdade, como quase sempre em matéria institucional, não mora inteira em nenhum dos dois extremos. Bobbio ensinou que toda instituição de controle tende, com o tempo, a ser capturada pelo próprio objeto que deveria controlar — é a lógica elementar da burocratização do poder, e o CNJ e o CNMP não seriam exceções milagrosas a essa regra. Rui Barbosa, por sua vez, lembraria que a forma processual e a composição dos órgãos de fiscalização importam tanto quanto seus fins declarados: não basta querer controlar, é preciso desenhar o controle de modo que ele não dependa da boa vontade de quem está sendo controlado, nem da conveniência de quem está no poder de indicar os controladores. E Tocqueville, atento como poucos à tensão permanente entre igualdade democrática e liberdade institucional, alertaria que o entusiasmo popular por reformas dos poderes constituídos — por mais justificado que esteja no momento em que é pronunciado — corre sempre o risco de se transformar em instrumento de maiorias ocasionais contra garantias que deveriam ser permanentes.

Isso não desqualifica a crítica presidencial. Pelo contrário: torna-a mais urgente que seja levada a sério, e não descartada como mero ruído de campanha. Há mais de duas décadas de evidências acumuladas sobre a resistência corporativa a punições exemplares, sobre a lentidão dos processos disciplinares mais sensíveis e sobre a dificuldade estrutural de qualquer categoria profissional em fiscalizar-se com rigor equivalente ao que aplicaria a terceiros. Uma reforma que amplie a participação da sociedade civil nos mecanismos de supervisão, que fortaleça a transparência de decisões administrativas e que reduza os espaços de discricionariedade opaca no interior dos tribunais é, em tese, compatível com a independência judicial — desde que não confunda controle externo com subordinação política, e desde que preserve, com rigor absoluto, a fronteira entre fiscalizar a conduta administrativa dos magistrados e interferir no conteúdo de suas decisões.

É essa fronteira, afinal, que separa a reforma republicana da tentação autoritária — de qualquer matiz político que dela se aproprie. O Brasil não precisa de um Judiciário blindado contra a sociedade, tampouco de um Judiciário refém do humor do Palácio do Planalto. Precisa, isso sim, de instituições de controle que sejam, ao mesmo tempo, externas o bastante para não se confundirem com quem fiscalizam, e protegidas o bastante para não se confundirem com quem as indica. Entre a corporação que se protege e o poder que a ameaça, o desafio republicano continua sendo o mesmo de 2004: construir um terceiro caminho, que nenhuma emenda constitucional, por si só, jamais garantirá.